|
4. Характеристика гарантій правової охорони конституції Центральним елементом системи правової охорони конституції є конституційний контроль – передбачена законодавством діяльність уповноважених державних органів, яка полягає у перевірці та оцінці відповідності правових актів конституції та в усуненні встановлених невідповідностей шляхом застосування різних юридичних засобів (скасування, зупинення дії акта, право вето тощо) . Конституційний контроль є специфічною функцією компетентних державних органів щодо забезпечення верховенства конституції, її прямої дії в діяльності суб’єктів суспільних відносин. Тим самим можна констатувати, що конституційний контроль є функцією влади у правовій державі.
Конституційний контроль може бути позасудовим або судовим. Позасудовий конституційний контроль здійснюється органами державної влади загальної компетенції (парламентом, главою держави, урядом) у формі реалізації відповідних повноважень у сфері правової охорони конституції з метою гарантування її верховенства. Для здійснення контрольних повноважень відповідними органами можуть створюватися спеціальні допоміжні органи (парламентський омбудсмен, комісії, комітети тощо).
Судовий конституційний контроль поділяється на неспеціалізований, тобто такий, що здійснюється судами загальної юрисдикції, або спеціалізований – коли він здійснюється спеціально створюваними судовими органами – конституційними судами. Інколи конституційний контроль здійснюється так званими квазісудовими органами, наприклад, Конституційною Радою у Франції.
В науці конституційного права поняття “конституційний контроль” вживається у широкому і вузькому розумінні. В першому випадку конституційний контроль – це діяльність всіх державних органів, що здійснюють повноваження у сфері забезпечення верховенства конституції. У вузькому розумінні під конституційним контролем розуміють відповідну діяльність лише спеціалізованих органів конституційного контролю.
Конституційний контроль подібний до конституційного нагляду. Проте якщо прийняті в результаті здійснення конституційного контролю рішення є юридично обов’язковими, остаточними і мають наслідком скасування неконституційного акта чи окремих його положень, то при здійсненні конституційного нагляду акти органу, що його здійснює, мають рекомендаційне значення і не тягнуть за собою втрати чинності відповідного акту. Прикладом здійснення конституційного нагляду може бути діяльність Комітету конституційного нагляду в СРСР.
Одним із засобів правової охорони конституції є конституційно-правова відповідальність – специфічний вид юридичної відповідальності, що настає у випадках і порядку, передбачених в конституції держави. Підставою її настання є вчинення конституційного правопорушення (делікту). Останній визначається як суспільно небезпечне, протиправне, винне діяння, що посягає на конституційний лад та його інститути, за вчинення якого передбачена конституційно-правова відповідальність.
Разом з цим особливістю конституційно-правової відповідальності є її політичний характер. Це означає, що така відповідальність може реалізовуватися навіть тоді, коли правові норми взагалі не порушуються. В цьому разі конституційна відповідальність пов’язується з діями, які розцінюються як негативні в політичному плані. Прикладом такого виду відповідальності є колективна відповідальність уряду перед парламентом, передбачена ст. 87 Конституції України (прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів України). Притягнення уряду до такого виду відповідальності визначається не критеріями законності дій Кабінету Міністрів України або окремих його членів, а додержанням програми і політики, яку прийняла Верховна Рада України після сформування уряду.
Проте для правової охорони конституції визначальне значення має не політичний, а правовий аспект конституційно-правової відповідальності.
Важливим засобом правової охорони конституції є відповідальність вищих посадових осіб держави за порушення конституції, яка в основному зводиться до усунення їх від виконання своїх обов’язків. Це парламентська судова процедура (так званий імпічмент) вперше була застосована в Англії в кінці ХІУ ст. Згодом цей інститут справив значний вплив на конституційний розвиток багатьох країн. Спочатку він був інкорпорований в конституцію США, а в даний час закріплений в конституціях багатьох країн, хоча і в різних модифікаціях.
Відмінності в процедурі імпічменту стосуються перш за все кола державних діячів, проти яких може бути висунуте звинувачення. Конституція США передбачає можливість усунення з посад в порядку імпічменту президента, віце-президента, суддів і цивільних посадових осіб (федеральних державних службовців). В Італії, Франції, Німеччині, Росії процедура імпічменту поширюється лише на президента, в Японії - на суддів.
Проблема відповідальності глави держави тісно пов’язана з формою правління. В монархіях глава держави, зазвичай, не несе відповідальності за свої дії, оскільки його особа взнається конституціями священною і недоторканною. В цьому відношенні показовою є конституція Іспанії 1978 р., де закріплено, що “особа короля є недоторканою, і він не підлягає відповідальності”. крім того, в парламентських монархіях діє своєрідна презумпція невинуватості глави держави, згідно з якою глава держави -монарх, не може помилятися, бо діє за порадою своїх міністрів.
Конституційне право країн з республіканською формою правління найчастіше формулює загальний принцип невідповідальності президента (стосовно, в основному, його політичної діяльності), не виключаючи, однак, при цьому його можливу юридичну (судову) відповідальність за вчинення тяжких правопорушень.
Ще одна відмінність в процедурі імпічменту стосується підстав притягнення до відповідальності. За Конституцією США підставою для порушення справи є обвинувачення у порушенні конституції, державній зраді і хабарництві.
В інших країнах, особливо там, де імпічмент можливий лише щодо президента, перелік підстав для цього більш вузький: в Італії – це державна зрада, посягання на конституцію, в Німеччині - умисне порушення конституції чи іншого закону.
Передбачена конституціями процедура притягнення президента до відповідальності неоднакова в різних країнах. В європейських країнах континентального права, в франкомовних країнах Африки справа найчастіше порушується парламентом, а по-суті, справа вирішується відповідною судовою інстанцією (конституційним чи верховним судом).
В США, країнах Латинської Америки, а також деяких колишніх британських колоніях парламент, як правило, вирішує питання не тільки про притягнення президента до відповідальності, але й про його винність. В таких державах з двопалатними парламентами як США, Бразилія, Мексика, нижня палата має право абсолютною чи кваліфікованою більшістю голосів пред’явити президенту відповідне звинувачення і призначити спеціальний комітет з розслідування, в обов’язки якого входить аналіз звинувачення і подання палаті відповідної доповіді. Процедура розслідування аналогічна судовому розслідуванню по кримінальних справах (виклик свідків, представлення доказів і т.д.). Якщо нижня палата підтверджує висунуте звинувачення (переважно, 2/3 голосів), то справа передається у верхню палату, яка виступає, таким чином, в ролі своєрідної судової інстанції і приймає відповідний вердикт кваліфікованою більшістю.
Рішення про імпічмент має один наслідок - усунення з посади. Після такого рішення парламенту вступає в дію звичайна процедура кримінального переслідування; остаточний вирок виноситься судом в загальному порядку. Винятком є декілька країн, наприклад, Австрія, де конституційний суд може винести рішення не тільки про усунення президента (чи інших посадових осіб) з посади, але й про його кримінальну відповідальність.
В США мали місце дві спроби імпічменту президента (в 1868 р. і 1974 р.), але обидві були невдалими. Винними в порядку імпічменту були визнані чотири федеральних судді. Імпічменту були піддані президент Бразилії Ф. Колор і президент Венесуели К. Перес в 1993 р.
Для зміщення президента з займаної посади подекуди використовується також всенародне голосування (референдум), на який виноситься, по-суті, питання про політичну відповідальність президента. Якщо ж відповідна пропозиція парламенту відхиляється на референдумі, то це розглядається як вираз недовіри парламенту з боку виборців і тягне за собою його розпуск. Відповідний механізм відповідальності президента передбачений конституціями Австрії (п. 6 ст. 60) і Ісландії (ст. 11).
Принагідно варто зауважити, що чинна Конституція України не передбачає інституту висловлення недовіри Президенту України, Верховній Раді України чи будь-яким іншим конституційним органам державної влади як можливої підстави дострокового припинення їх повноважень.
В Україні, відповідно до чинного законодавства, як засіб забезпечення правової охорони конституції можна виділити наступні форми конституційно-правової відповідальності:
■ усунення з поста (усунення Президента України з поста в порядку особливої процедури імпічменту);
■ дострокове припинення повноважень або розпуск органу державної влади (дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим у випадках, передбачених Конституцією);
■ відставка посадових осіб (відставка Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України);
■ звільнення з посади (звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій);
■ висловлення вотуму недовіри органу чи посадовій особі (прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів України).
В таких формах реалізується ретроспективна конституційна відповідальність, тобто така, що є наслідком порушення норм конституції. Проте для правової охорони конституції важливе значення має і позитивний аспект конституційної відповідальності, що полягає у відповідальному ставленні органу чи особи до своїх обов’язків, належному їх виконанні (позитивна конституційна відповідальність).
Гарантії стабільності конституції полягають в особливому порядку внесення до неї змін чи прийняття нової конституції. Цей порядок характеризується поняттям жорсткості конституції.
Жорсткість конституції проявляється у двох аспектах: матеріальному і процедурному. В першому випадку йдеться про обмеження установчої влади, встановлення певних меж її здійснення, що характерно для багатьох сучасних конституцій. Установча влада обмежується за змістом (предметом перегляду), а також за часом і обставинами її здійснення. Щораз більше поширення в останній час отримує практика оголошення основних, найбільш важливих конституційних положень такими, що не підлягають зміні. Це одна з найважливіших правових гарантій стабільності конституції, яка забезпечує необхідну ступінь її статичності. Аналіз відповідних статей нових конституцій свідчить про те, що, як правило, не підлягають перегляду положення, що закріплюють конституційні принципи, які складають основи конституційного ладу, інститут прав і свобод людини, порядок зміни конституції. Деякі конституції обмежуються вказівками на один чи декілька об’єктів, які не підлягають зміні, інші вилучають з предмету можливого перегляду значне число статей і навіть цілі розділи.
Схожі обмеження встановлені Конституцією України, частина перша статі 157 якої передбачає, що Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.
Обмеження установчої влади, яке стосується заборони змінювати основний зміст конституції цілком виправдано, бо така зміна, по-суті, означає заміну діючої конституції новою, але в порядку звичайної процедури прийняття законів про поправки. Саме цим пояснюється характерна для багатьох сучасних конституцій, в тому числі і для української, тенденція до обмеження установчої влади за змістом.
Інший вид обмежень цієї влади - за часом. Встановлюється, наприклад, що на протязі певного терміну після прийняття конституції вона не підлягає зміні. Таке рішення покликане гарантувати стабільність конституцій в період, коли йде процес формування передбачених нею інститутів і налагодження її нормального функціонування. Разом з тим воно дає можливість виявити на протязі цього строку дії конституції її недоліки і недосконалості, які можуть бути усунуті наступними змінами.
Конституція України передбачає обмеження лише щодо повторного подання законопроекту про внесення змін. До розділів І, ІІІ і ХІІІ з одного і того ж питання таке подання можливе лише до Верховної Ради наступного скликання. Законопроект про внесення змін до інших розділів, який розглядався Верховною Радою України і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради не раніше, ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту. Крім того, Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може змінювати одні і ті ж самі положення Конституції України (статті 156, 158 Конституції України).
Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. - К.: Преса України, 1996.
Багато конституцій містять також обмеження установчої влади за обставинами: забороняється вносити зміни в період надзвичайного, особливого і воєнного стану (Бразилія, Молдова, Іспанія), у випадку посягання на територіальну цілісність держави (Франція). Конституція України не може бути змінена в умовах надзвичайного або воєнного стану (стаття 157 Конституції України). Доцільність такого обмеження очевидна.
Світовій конституційній практиці відомі різноманітні процедури прийняття конституційних законів. Вони відрізняються від звичайної законодавчої процедури. В цілому процедура прийняття конституційного закону складається з кількох стадій, кількість і характер яких в різних країнах є різними.
Першою стадією є внесення конституційного законопроекту. Право ініціативи конституційного перегляду надається певним суб’єктам, коло яких може співпадати або не співпадати з колом суб’єктів, наділених правом звичайної законодавчої ініціативи. В останньому випадку це коло, як правило, вужче від кола суб’єктів, наділених правом внесення звичайних законопроектів. Наприклад, в Україні право законодавчої ініціативи належить Президентові України, народним депутатам та Кабінету Міністрів України (стаття 93 Конституції України), а право законодавчої ініціативи щодо внесення змін до Конституції - Президентові і не менше як третині депутатів від конституційного складу Верховної Ради України (стаття 154 Конституції України ). Що ж стосується законопроекту про зміну розділів І, ІІІ і ХІІІ Конституції, то для внесення його на розгляд парламенту він повинен бути підтриманий не менш як двома третинами депутатів від конституційного складу Верховної Ради України. Цим повноваженням наділений також Президент України (стаття 156 Конституції України).
Разом з тим, у колі суб’єктів можуть знаходити відображення особливості державного устрою окремих країн. Так, в ряді федеративних держав правом ініціативи конституційного перегляду наділені в тій чи іншій формі суб’єкти федерації. В унітарних державах, які мають у своєму складі автономні утворення, останні, як правило, цим правом не наділяються.
В ряді країн конституційний законопроект може бути внесений в порядку “народної ініціативи”, тобто певним числом виборців. Особливо широко це використовується в Швейцарії. Певний досвід у цьому відношенні має і Україна. Як відомо, 16 квітня 2000 року на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою був схвалений проект Закону України про внесення змін до Конституції України. Відповідно до встановленої Конституцією України (розділом ХІІ) процедури, 13 липня 2000 року цей проект, що був поданий Президентом України до Верховної Ради, остання попередньо схвалила. Проте тоді згаданий проект реформування основного закону держави так і не набув чинності, адже на наступній черговій шостій сесії Верховної Ради він прийнятий не був.
Друга стадія законодавчої процедури - прийняття закону про внесення змін до конституції - характеризується низкою специфічних моментів. Насамперед, з точки зору застосовуваної процедури внесення змін можна виділити дві групи конституцій: конституції, всі статті яких змінюються в одному порядку і конституції, що містять так звані укріплені статті, які змінюються в більш складному порядку, ніж інші. Україна відноситься до другої групи, оскільки на конституційному рівні закріплено дві процедури внесення змін до Конституції України. Перша з них (її можна назвати загальною) передбачена статею 155 Основного закону: законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділу I "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України", попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України.
Ускладнений порядок передбачений для внесення змін до розділів І “Загальні засади”, ІІ “Вибори. Референдум” і ХІІІ “Внесення змін до Конституції України”. Законопроект про внесення змін до цих розділів подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України (стаття 156 Конституції України).
Законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 цієї Конституції. Здійснюючи повноваження щодо перевірки відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції вимогам статей 157 і 158 Конституції України, Конституційний Суд України забезпечує конституційність реалізації Верховною Радою України повноважень щодо внесення змін до Конституції, що є однією з основних гарантій додержання встановленого порядку внесення таких змін, а отже і гарантією стабільності Конституції України.
Що стосується промульгації конституційних законів, то загальнопоширеною є практика, коли конституційних закон, прийнятий на референдумі чи схвалений суб’єктами федерації, не підлягає затвердженню главою держави. Крім того, конституційний закон, прийнятий парламентом, в більшості країн промульгується главою держави, який не наділений в цьому випадку правом вето.
Відповідно до п. 30 ст. 106 Конституції України, право вето Президента України на закони, прийняті Верховною Радою України, не поширюється на закони про внесення змін до Конституції України.
В цілому, аналіз способів і процедури зміни конституції дозволяє зробити висновок про те, що для більшості сучасних держав характерною є тенденція до посилення юридичних гарантій стабільності основного закону. Про це, зокрема, свідчить ріст числа конституцій, які передбачають недоторканість основоположних положень чи ускладнену процедуру їх зміни. Разом з цим навряд чи можна пояснити незмінність чи динамізм тої чи іншої конституції тільки передбаченим порядком її зміни. Дуже важливе значення мають фактори історичного, політичного характеру. Світовий досвід конституційного розвитку дає немало прикладів, коли достатньо жорсткі конституції змінювались майже перманентно. Так, Конституція Мексики 1917 року, незважаючи на те, що встановлювала досить складну процедуру зміни, з 1921 по 1984 рік була змінена 369 разів. Ці зміни торкнулися 55 % її статей, причому багато з них змінювалися неодноразово. Однією з причин такої легкості перекроювання конституції є особливості політичної системи, яка полягає в тому, що на протязі всього періоду домінуюче становище займала одна політична партія, яка мала необхідну більшість як в федеральному, так і в штатних парламентах.
І навпаки, в умовах багатопартійної системи, при якій можливі різні комбінації розстановки політичних сил в парламенті і поза ним, навіть конституції, які передбачають порівняно просту процедуру зміни, можуть на практиці виявитися дуже жорсткими.
Стабільність конституції не слід абсолютизувати, зводячи її виключно до поняття незмінюваності основного закону. Як влучно зауважує В. М. Шаповал, конституція не може бути “священною коровою”, адже вона покликана забезпечувати суспільний поступ і зумовлений ним державно-правовий розвиток. Тому конституція не повинна ставати гальмом такого поступу і розвитку. Принципи стабільності і динамізму основного закону повинні не протиставлятися один одному, а розумно поєднуватись і доповнюватись. Саме своєчасність коригування відповідних норм конституції, обумовленість цього процесу досягненням відповідного рівня суспільно-політичного консенсусу свідчить про актуальність і реальність основного закону, забезпечуючи тим самим його стабільність. Всі опубліковані на сайті матеріали належать їх авторам. Матеріали розміщено виключно для ознайомлення. Копіювання та використання інформації суворо заборонено.
|
