|
2. Становлення інституту правової охорони конституції у світі та в Україні Зародження ідеї правової охорони конституції припадає на ХУІІ століття. На той час, та й тепер, вона зводиться в основному до інституту скасування актів, які суперечать конституції. Тобто мова йде про конституційний контроль за відповідністю правових актів Основному Закону держави.
Початкові форми конституційного контролю як самостійного виду державної діяльності можна побачити вже в ряді держав епохи середньовіччя. У Великобританії в ХУІІ ст. Таємна рада визнавала закони законодавчих нарад (легіслатур) американських колоній недійсними, якщо вони суперечили законам англійського парламенту або загальному праву. В кінці ХУІІІ ст. деякі англійські акти були визнані судом недійсними на території північно-американських штатів.
Доктрина неспеціалізованого судового конституційного контролю найбільш чітко була сформульована у знаменитій справі “Мербері проти Медісона” (1803 р.), в якій Верховний Суд США встановив, що закон Конгресу, який суперечить федеральній Конституції, може бути визнаний судом неконституційним, тобто наділив себе повноваженнями судового контролю за відповідністю законів Конституції. Вказаний прецедент, закріплений в 1810-1824 роках Верховним Судом шляхом винесення аналогічних рішень, заклав основи так званої “американської” (англосаксонської) моделі конституційної юстиції, згідно з якою конституційний контроль здійснюють суди загальної юрисдикції.
Витоками історії спеціалізованого конституційного контролю вважають створення наприкінці ХУІІ ст. у Франції державного органу, до повноважень якого було віднесено встановлення неконституційності законодавчих актів. Ідею охорони конституції у 1795 р. висунув Е. Сійєс, котрий наголошував на необхідності з метою реалізації конституції створення “спеціальної влади”, яка могла б скасовувати законодавчі акти, що суперечать конституції. Е. Сійєс вважав, що судова влада не повинна охороняти конституцію, і пропонував наділити відповідними повноваженнями спеціальний орган, який він називав “конституційним журі”. Ідея Е. Сійєса щодо охорони конституції була реалізована в Конституції Франції 1799 р., яка містила окрему главу про охоронний сенат.
Останній міг скасовувати законодавчі акти з підстави їх неконституційності.
Ідея спеціалізованого судового конституційного контролю активно втілюється в життя на європейському континенті після першої світової війни у вигляді спеціалізованих конституційних судів з виключними повноваженнями по перевірці конституційності законодавчих актів. Ця модель судового конституційного контролю отримала назву “європейської”.
Важливу роль у формуванні інституту судового конституційного контролю відіграв професор права Віденського університету Ганс Кельзен. Значною мірою завдячуючи йому у вересні 1919 р. був створений Вищий Конституційний суд Австрії, а в Конституції 1920 року був закріплений інститут конституційного судового провадження. Наслідуючи австрійську модель, перед другою світовою війною судовий конституційний контроль був заснований також в Чехословаччині (1920 р.), Греції (1927 р.), Іспанії (1931 р.), Ірландії (1937 р.).
Особливо широкого поширення судовий конституційний контроль в різних модифікаціях отримав після другої світової війни. Він був запроваджений в Японії, Італії (1947 р.), Німеччині, Індії (1949 р.), Сирії, Люксембурзі (1950 р.), Уругваї (1952 р.), в Туреччині (1961 р), Алжирі, Югославії (1963 р.). В деяких країнах конституційний контроль заснований після усунення диктаторських режимів – в Греції (1968 р.), Португалії (1976 р.), Іспанії (1978 р.). В різних формах він утвердився в ряді інших країн Азії, Африки, Центральної і Північної Америки.
Велику роль в широкому поширенні після другої світової війни європейської моделі зіграв світовий досвід здійснення конституційного правосуддя, представлений переважно діяльністю судів загальної юрисдикції. Очевидними стали недоліки американської моделі, такі, наприклад, як зв‘язаність суду при вирішенні конституційних питань обставинами розглядуваних ним кримінальних і цивільних справ, довгочасність судового провадження, обов‘язковий характер прийнятих рішень лише для сторін в конкретній справі, надання можливості оспорювати неконституційність нормативних актів і дій лише приватними особами. Всі перелічені недоліки і покликана була подолати європейська модель.
Сучасний інститут конституційного правосуддя характеризується такою багатоманітністю форм, яку все важче зводити до двох основних моделей – американської і європейської. Все більш помітною стає тенденція до виникнення різноманітних змішаних форм, в яких в тій чи іншій комбінації поєднуються деякі риси, притаманні кожній з моделей. В цьому зв‘язку, очевидно, можна говорити про відносну умовність традиційно протиставлюваних понять “американська модель” і “європейська модель”. За збереження між ними принципової різниці в організаційному відношенні (суди загальної юрисдикції і спеціалізовані суди) у всіх інших відношеннях кожна з них в багатьох країнах набула гібридного характеру (за компетенцією судових органів, формами, які ними застосовуються і видах конституційного контролю). Такі гібридні системи (особливо в країнах, які розвиваються) лише умовно можна характеризувати як американську чи європейську моделі в їх “класичному” варіанті. Разом з тим в ряді країн утверджується і справді “змішана модель”, для якої характерно поєднання не тільки різних форм і видів контролю, але і здійснення його як судами загальної юрисдикції, так і спеціалізованими органами конституційного правосуддя (наприклад Греція, Португалія, ПАР).
Таким чином, можна стверджувати, що сьогодні інститут конституційної юстиції набув універсального характеру – він притаманний переважній більшості сучасних держав. Крім цього, він став невід‘ємним атрибутом демократичної правової держави, найбільш ефективною правовою гарантією верховенства конституції, головним елементом в механізмі її правової охорони.
В Україні інститут правової охорони конституції має своєрідну історію. В умовах бездержавного існування українського народу ця ідея зводилась в основному до її закріплення в нереалізованих конституційних проектах та конституційно-правових доктринах.
Так, за Конституцією Пилипа Орлика 1710 р. гарантом дотримання законів, привілеїв, прав і вольностей простого народу оголошувався Гетьман Війська Запорізького (ст.ст. ІІ, Х, ХУІ), а король Швеції, крім цього, ще й гарантом недоторканості кордонів України (ст.ст. ІІ, ХУІ). Значне місце в справі охорони конституції відводилось Генеральній старшині (ст. УІ). Передбачався механізм контролю за діяльністю Гетьмана: “Якщо буде помічено щодо Ясновельможного Гетьмана щось супротивне справедливості й таке, що відхиляється від законів або завдає шкоди вольностям і небезпечне для батьківщини, тоді Старшина, Полковники і Радники можуть ... публічно на раді висловити докір Його Ясновельможності, вимагаючи звіту щодо порушення законів і вольностей”.
Про окремі елементи правової охорони конституції йшлося в Проекті основ статуту українського суспільства “Вільна спілка” Михайла Драгоманова (1884 р.), Основному законі “Самостійної України” Спілки народу українського (проект Миколи Міхновського) 1905 р. Ідеї правової охорони конституції відображені також в конституційно-правових доктринах Г. Л. Андрузького, М. С. Грушевського, С. С. Дністрянського, О. О. Ейхельмана, І. І. Петрушевича.
Небагато уваги приділялось правовій охороні основного закону в Конституції Української Народної Республіки від 29 квітня 1918 р. Тут містяться норми, що стосуються лише особливого порядку внесення змін до основного закону, відповідальності міністрів і тимчасового обмеження (припинення) прав і свобод. Тимчасовий основний закон Західно-Української Народної Республіки з огляду на свою стислість взагалі не містив положень, які б стосувались правової охорони конституції.
Із встановленням в 1919 р. радянської влади в Україні утвердилась державно-правова доктрина, яка не визнавала ідею правової держави і її основоположного принципу – поділу влади. В соціалістичній теорії держави і права підкреслювалась єдність і неподільність державної влади, повновладдя представницьких органів.
Що стосується питання контролю за дотриманням Основного Закону, то в теорії державознавства домінувала концепція про те, що надання права будь-якій інституції перевіряти конституційність актів Верховної Ради порушує її повновладдя і призводить до обмеження ролі обраного народом вищого представницького органу в механізмі влади. Тривалий час головні акти України взагалі не розв‘язували питання контролю за дотриманням Основного Закону. Зазначене було властиве Конституціям УРСР 1919, 1929 р. В Конституції УРСР 1919 р. йшлося лише про державний контроль над діяльністю радянської влади, повноваженнями по здійсненню якого наділялися центральні органи влади (ст. 6).
Це питання отримало конституційне врегулювання лише в 1937 р., а потім і в 1978 р., коли Основний Закон республіки вперше у конституційній правотворчості ввів формулу “контроль за виконанням Конституції”. Єдиним суб‘єктом, правомочним здійснювати вказане повноваження конституційно визнавалася тільки Верховна Рада УРСР. Вона здійснювала цю функцію безпосередньо або через створювані нею органи, найголовнішим серед яких була Президія Верховної Ради.
Функція безпосереднього конституційного контролю виражалася насамперед в законодавчій і контрольній діяльності парламенту. Приймаючи той чи інший акт, Верховна Рада повинна була встановити, чи відповідає він Конституції. Особлива роль в цьому процесі відводилась постійним комісіям, завданням яких був розгляд проектів законів з правової точки зору, в тому числі і з точки зору їх відповідності Конституції. Парламент був вправі перевірити відповідність актів інших органів Основному Закону, своїм власним актам. Така перевірка здійснювалась, зокрема, при затвердженні указів Президії Верховної Ради. Конституційний контроль парламенту був можливий по відношенню до вже прийнятих ним законодавчих актів. В тому випадку, коли Верховна Рада встановлювала, що діючий закон суперечить Конституції, вона могла законодавчим шляхом змінити чи скасувати такий акт.
Постійно діючим парламентським органом, який здійснював конституційний контроль була Президія Верховної Ради. Відповідно до п. 8 ст. 108 Конституції УРСР 1978 р. вона мала право скасовувати постанови і розпорядження Ради Міністрів, рішення обласних, міських Рад у разі невідповідності їх Конституції і законам республіки.
Конституційна реформа Основного Закону України від 27 жовтня 1989 р., зберігши норми щодо контролю за дотриманням Конституції, згідно з якими він відносився до відома Верховної Ради (ст. 97) і її Президії (п. 6 ст. 106), водночас позначилася новим вирішенням у досліджуваному контексті. Уперше в конституційній правотворчості України передбачалося введення нової інституції, досі невідомої практиці державно-правового будівництва республіки – Комітету конституційного нагляду УРСР. Згідно з Конституцією, він мав обиратися Верховною Радою строком на десять років з числа спеціалістів у галузі політики і права в складі голови, його заступника і семи членів (ст. 112).
Конституційна реформа 1989 р. не похитнула верховенства вищого представницького органу. Передовсім, передбачена Основним Законом структура на практиці не була сформована, а її конституційна модель виключала можливість реального впливу на долю прийнятих Верховною Радою актів, оскільки Комітет конституційного нагляду не наділявся правом давати висновки про відповідність законів Конституції. Згідно з Основним Законом, згаданий орган був правомочним представляти Верховній Раді висновки про відповідність Конституції тільки проектів законів (п. 1 ст. 112).
Урізаний характер даної інституції полягав також у відсутності в Комітету конституційного нагляду можливостей безпосереднього скасування будь-яких актів. У випадку виявлення протиріч тих чи інших актів або ж їх окремих положень з Конституцією, а також із законами, Комітет міг направляти органам, що їх видали, висновки про необхідність усунення допущених порушень, що тягнуло за собою призупинення виконання даних норм. Що ж до їх скасування, то Комітет мав право лише входити з поданням до Верховної Ради або Ради Міністрів про скасування тих актів підзвітних їм органів чи посадових осіб, котрі суперечать Конституції і законам республіки.
Декларація про державний суверенітет України проголосила здійснення державної влади за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову (гл. ІІІ), що диктувало необхідність творення нової моделі конституційного контролю. З цією метою Законом про внесення змін і доповнень до Конституції УРСР від 24 жовтня 1990 р. замість колишнього Комітету конституційного нагляду передбачалось створення Конституційного Суду. Основний Закон визначив порядок обрання КС, його склад, строк повноважень, принципи і правові основи діяльності.
3 червня 1992 р. був прийнятий Закон про Конституційний Суд України. До компетенції Конституційного суду було віднесено розгляд справ про: конституційність актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Президії Верховної Ради України, Верховної Ради і Ради Міністрів Республіки Крим; конституційність міжнародних договорів України; розпуск партій; спори між територіальними утвореннями України; додержання Президентом, Прем‘єр-міністром, іншими членами Уряду, Головою Верховного Суду, Головою Вищого Арбітражного Суду, Генеральним прокурором України, а також дипломатичними та іншими представниками України Конституції і законів України у разі порушення питання про дострокове припинення їх повноважень (ст. 4).
Але незважаючи на те, що Постановою Верховної Ради України про порядок введення цього Закону в дію вибори Конституційного Суду передбачалось провести в червні 1992 р., Конституційний Суд, крім його Голови (проф. П. Юзькова), за цим законом так і не був обраний. Причиною цього була незавершеність та слабкість положень про Конституційний Суд, зокрема недосконалий порядок формування Конституційного Суду. За Законом, судді Конституційного Суду України мали обиратися Верховною Радою України на 10 років, а пропозиції про персональний склад суддів -подаватися Головою Верховної Ради України та Президентом України у рівній кількості, за погодженням. Внаслідок відсутності такого погодження через політичне протистояння конституційні і законодавчі положення про орган конституційної юрисдикції залишались нереалізованими.
Проект Конституції, винесений Верховною Радою на всенародне обговорення 1 липня 1992 р, а також проект Конституції в редакції від 26 жовтня 1993 р містили спеціальний розділ, присвячений Конституційному Суду, який, що правда, мав назву “Охорона Конституції”. Очевидно, що така назва розділу була неточною, оскільки це поняття охоплює набагато ширше коло відносин, а даний розділ був присвячений виключно Конституційному Суду України.
Новим етапом у процесі визначення правових засад створення і діяльності Конституційного Суду України стало прийняття Верховною Радою України 28 червня 1996 р. Конституції України. За нею Конституційний Суд було визначено як єдиний в державі орган конституційної юрисдикції, змінено порядок формування Конституційного Суду, його компетенцію.
На основі конституційних положень 16 жовтня 1996 року Верховною Радою України був прийнятий Закон “Про Конституційний Суд України”. Ним було деталізовано порядок формування Конституційного Суду, визначено статус суддів, засади організації і діяльності Суду, правила конституційного провадження. Невдовзі був сформований і розпочав свою діяльність сам Конституційний Суд України.
Таким чином, спеціалізований конституційний контроль є новим інститутом в нашій історії, по суті він є ровесником України як незалежної держави. Тому закономірно, що чинний варіант правового регулювання статусу Конституційного Суду України розроблено з урахуванням досвіду роботи конституційних судів інших демократичних держав. У такий спосіб українське законодавство сприйняло основні риси європейської моделі судового конституційного контролю. Всі опубліковані на сайті матеріали належать їх авторам. Матеріали розміщено виключно для ознайомлення. Копіювання та використання інформації суворо заборонено.
|
